PPP是一场婚姻，而不是一场婚礼，一篇文讲透特色小镇PPP项目 | 【法天使37期全文笔记】
作者|王金平律师 笔记|马祖朝 编辑|小天
【致谢】
本期是法天使第37场直播活动，邀请了志愿者马祖朝帮忙整理笔记。在此对分享嘉宾王金平律师和笔记整理马祖朝的辛苦和认真致谢。
本期特色小镇PPP项目全套实用文本经逐字逐句精心修订，购买链接www.fatianshi.cn/F08424，也可戳文末“阅读原文”购买。
以下是笔记全文（共12225字），干货满满。
【零：开场简介】
大家晚上好！在今天5月25号这个舒适的日子，与大家共同探讨PPP项目以及特色小镇全套文本，在此我非常感谢大家来与我共同分享。
今天课程我给大家分享主要是五个方面：
第一个方面讲PPP项目合同体系，里面分五个小点：第一点PPP项目合同概述；第二点PPP项目主要参与方；第三点框架协议与特许经营协议；第四点股东协议与融资协议；第五点履约协议与保险协议。
第二个方面讲PPP项目合同的关键条款，里面我主要是挑一些关键的条款来给大家分享，这里面分五个小点：第一点合同主体与合作期限、前提条件；第二点融资安排与项目用地，因为用地在我们特色小镇里面是比较关键的，土地开发这块；第三点股权变更与付费机制；第四点履约担保与双方承诺；第五点项目的移交与争议解决。
第三个方面是PPP合同风险和案例解析，我主要是从四个方面来给大家探讨一下：第一PPP合同风险识别；第二PPP合同风险分配不当案例；第三PPP合同争议解决案例；第四PPP合同风险防范对策。
第四个方面是特色小镇开发PPP项目，主要有三点来给大家分享：第一特色小镇开发项目概述；第二特色小镇开发PPP项目案例；第三特色小镇PPP全套文本，主要是挑一些重要的文本分享给大家。
第五个方面是互动答疑。
【壹：PPP项目合同体系】
下面我给大家分享 PPP项目合同概述方面，在这个PPP 项目合同中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP 项目的合同体系。 这里面一般讲PPP 项目的合同通常包括 PPP 项目合同、股东协议、履约合同里面(包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等)，这里面有两个比较关键的合同，融资合同和保险合同等。在PPP庞大的合同体系中，PPP 项目合同是整个 PPP 项目合同体系的关键体系。
在PPP合同主要内容和条款里面我们一般在实践操作中，主要是根据财金〔2014〕156号《PPP项目合同指南（试行）》，根据《合同法》，一般来讲合同都有八个要件：名称、标的、数量、质量、支付、履行情况、违约责任和解决争议的方法等。但在PPP主要合同里面又根据本身项目的行业以及项目的付费机制、运作方式等不同而有不同的差异化。
在PPP合同里面我们一般来讲，要注意几个方面，因为PPP合同主要有融资、用地、建设、运营、维护是比较关键，并且在我们特色小镇合同里面比如说融资起到关键，在前期谈判的时候可能融资出现了问题，因为现在国家在通道上关闭了，可能对融资有一定的影响。
另外，在这块合同里面我们需要注意的是，如付费机制、股权变更、履约担保、政府承诺也比较关键，加上有些时候我们在提前终止、以及终止后的处理机制这块我们需要注意，并且在项目移交的条款里面写的比较详细一点，所以说除了以上核心条款之外，一般还有一些常见的条款，如著作权、知识产权、环境保护、以及声明和保证、合同分割和修订这块也应该关注。
因为PPP项目这块本身时间是比较长的，所以我们在做项目的时候我们要记得，就像王守清教授在PPP项目里面他曾说过：“PPP是一场婚姻，而不是一场婚礼”。就是我要告诉我们律师，不能仅是桥梁来凑合政府和企业结婚，而应该是婚姻要持续美满，也就是说我们律师在做PPP项目的时候要公平、保证交易合法、合规，不能仅仅考虑当事人的利益。
PPP项目参与方通常包括：政府、社会资本方、贷款方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。
在这里我分享的图表，针对不同的项目，这个图表的架构可能就是不一样的，比如在这里面如果有基金进来，可能他的构成就会不一样，这里主要是让大家有一个框架的理解。
在PPP项目合同里面还有一个比较关键的是，比如我们在和政府谈判的时候，很多时候会出现PPP项目框架协议，但是在实操中，很多地方政府和社会资本方面，会签订一份《PPP 项目框架协议》或是意向书、备忘录，今天我们给大家讲框架协议。如果政府和社会资本在签订框架协议的时候，在协议中约定存在明显的串通投标意图，有意先确定中标人的意思表示、排挤了其他投标人的公平竞争，破坏了市场的竞争秩序等情形，这里大家需要注意的是在框架协议里会可能串标导致协议无效的法律风险。
所以在实操中在签订框架协议的时候，建议大家不要约定该PPP项目的具体运作模式、以及施工单位资质如何设定、施工量如何确定、工程款如何支付等事宜，这是要提醒大家需要注意的问题，另外，我们在PPP项目合同里面，通常也会对PPP项目合同生效后，政府方及项目公司、母公司、之前就本协议所达成的约定是否继续存续进行约定。
特许经营协议在PPP项目合同里面也会经常出现，但是我们认为特许经营权协议仅仅是PPP项目合同中的一种，并不是所有的PPP项目合同都必须使用特许经营权合同。目前PPP实务中，常见的合同安排是将特许经营的内容作为整个PPP合同的一部分，不再单独签订特许经营协议。
下面分享股东协议与融资协议
股东协议有一般条款通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行 PPP 项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。还可能包括与项目实施相关的特殊规定，打个比方，我们以承包商作为项目公司股东为例，承包商的三重身份可能会导致股东之间的一定程度的利益冲突，并在股东协议中予以反映。
在实践操作中，我们为了来防止工程承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东就会在股东协议中限制承包商在工程建设事项上的表决权，如果承包商在参与项目的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，在这里面它不愿意长期持股，承包商会希望在股东协议中做股权转让的相关安排。另一方面如果融资方也是股东，在这块我们就会要求，限制承包方转让其所持有项目公司股权的权利，实践中会这样约定，要求承包商至少要在工程期限责任期满后，才可以所持有项目公司的股权。也就是说在股东协议中我们对承包商和融资方在相互竟合的时候做的特殊条款的安排。
下面分享融资协议
融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同，也是项目公司获得特许权的重要前提(融资交割)。
2014年财金113号文第24条第1、2款规定，项目融资由社会资本或项目公司负责。一般情况下我们在PPP项目合同中，社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同，因为在投标的时候会缴纳履约保函金。我们做的一个案例：湖南某电厂PPP项目就因为社会资本没有完成，并且银行没有支持，最终融资被没收投标保函。
下面一个是履约协议
履约协议主要包括工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品或服务的购买合同等。
其中在工程承包合同，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。
另外运营服务合同，我们在实际操作中会，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的专业运营商，并与其签订运营服务合同。当然在实际中也有政府会在合同中注明要求社会资本方不能外包运营。
原料供应合同，供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。我们主要是考虑成本的稳定、控制，签订这样的合同。
产品或服务购买合同，项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，项目公司按照最低采购量供应产品。不管购买者是否需要采购该产品，均应按照最低采购量支付相应价款。
保险协议通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
其他合同例如在服务过程中出现的，与中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
【贰：PPP项目合同的关键条款】
今天由于时间关系，我只讲11条。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号)PPP项目合同的关键条款主要有： 根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，PPP 项目合同可能会千差万别，但一般来讲会包括以下21条核心条款：引言、定义和解释；项目的范围和期限；前提条件；项目的融资；项目用地；项目的建设；项目的运营；项目的维护；股权变更限制；付费机制；履约担保；政府承诺；保险；守法义务及法律变更；不可抗力；政府方的监督和介入；违约、提前终止及终止后处理机制；项目的移交；适用法律及争议解决；合同附件；等等。
除上述核心条款外，PPP 项目合同通常还会包括其他一般合同中的常见条款，例如著作权和知识产权、环境保护、声明与保证、通知、合同可分割、合同修订等。
（1）在合同主体的确定上，有以下两点需要大家关注
一、政府支付义务应当纳入预算，注意：开发区、产业集聚区等如不属于独立的预算主体，则不具备特许协议的签约资格，这需要大家注意；社会资本应与相应的市、县、区政府签订合同，财政部门、本级政府、本级人大关于将PPP项目采购（或可行性缺口补助）资金列入预算的决议文件。
第二个关注项目公司股东国籍的不同，项目公司可能是内资企业，也可能是外商投资企业。如果是外商投资企业，外商部有一个投资项目目录大家注意一下。
合作期限这块，PPP项目特许期限并没有一个统一一致的规定。一般认为，PPP项目的特许期限在10年至30年之间。2014年我在国家发改委一个领导办公室，我就问10年定的依据，与政府的每届5年，2届正好10年，软件通讯一般不超过7年，城市亮化一般不超过5年，所以在合作期限不能一刀切。
前提条件这块，在PPP 项目合同，完成融资交割（这是关键的第一点）、获得项目相关审批（一般由政府主导，政府要和项目公司配合）、保险已经生效（一般由项目公司负责，实践中根据项目合同中有关保险的规定且购买保险后保单已经生效，一般只需要向政府提交保单的复印件就可以）、项目实施相关的其他主要合同已经签订（这也由项目公司来实施，实践中项目公司根据项目合同中有关规定签订工程总承包和其他主要分包合同，这时项目公司主要向政府方提交合同复印件）等。其他的前提条件，例如，项目公司提交建设期履约保函等担保。
未满足前提条件的后果，后果无非有两种：第一：合同终止 。在合同中双方约定的上述任一前提条件在规定的时间内未满足，并且另一合同方也未同意豁免或延长期限，则该合同方有权终止项目合同。第二合同终止的效力和后果。这里主要涉及经济赔偿，政府方有权提取保函项下的金额。
下面分享融资安排
融资的三个问题：融资方的主债权和担保债权、融资方的介入权、再融资。
（1）融资方的主债权和担保债权，首先要确认 PPP 项目合同中已明确规定社会资本和项目公司有权设定上述担保，并且政府方可以接受融资方行使主债权或担保债权所可能导致的法律后果。在这块我们要把它约定好。
（2）融资方的介入权，为了便于项目公司融资，通常会在PPP项目合同中也约定融资方的介入权。当出现介入事项，如出现重大经营和财务风险，威胁或侵害融资方的利益时，融资方有介入项目的权利，因此融资方通常希望在发生项目公司违约事件且项目公司无法在约定事件内进行补救时，可以自行或委托第三方在项目提前终止前对项目进行补救，尽量避免项目提前终止。因为毕竟双方签订合同后，如果提前终止，损失非常大。
（3）再融资。通常：再融资应增加项目收益且不影响项目的实施、这里需要注意经过政府的事前批准，我们在合同中要约定这一点，政府也很重视这一点，它一般规定，政府方因再融资的费用，享有按约定的比例分成的比例，对于再融资所可能涉及的股权变更会明确一个锁定期。比如，在项目竣工验收完成或之后的两年内，方可有限度地允许导致项目公司股权变更的行为。
下面谈项目用地
根据 PPP 项目的签约主体和具体情况不同，土地使用权的取得有两种选择：a. 由政府方负责提供土地使用权b. 由政府方协助项目公司获得土地使用权。在 PPP 项目合同中通常还会明确规定，未经政府批准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途。这也是为了确保土地的稳定。
下面分享股权变更
股权变更有的项目会出现，项目公司自身的股权结构发生变化，可能会影响项目的实施，所以在PPP项目合同中一般规定项目公司的股权变更均须经过政府的事前书面批准。但是在股权锁定期里也有例外情形，一般我们在条款里约定兜底性条款，其他任何导致股权变更的事项，另外在合同里面，一般会规定未经政府批准，项目公司及母公司，不得发生任何股权变更的情形，一般情况会签订两年，也就是说至少到项目责任期限届满。锁定期内，如果发生以下特殊情形，可以允许发生股权变更：
（1）项目贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更；（2）将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司；（3）如果政府参股了项目公司，则政府转让其在项目公司股权的不受上述股权变更限制。如果不是这里的三种情形，一旦发生股权变更的情形，我们在违约条款里面就会约定，这是项目公司的违约行为，要承担违约责任，情节严重的，政府方可能会因违约而提前终止项目合同。
我们做过的一个项目，就存在着当时社会资本方没有充分考虑到财务预测算，导致最后公司在运营中出现不可预测的事情，所以公司预计将股权转让给第三方，当时向我们律师咨询，我们提出如果在运营过程中出现亏损或其他事项，应当主动和政府方协商，一定要按照合同约定进行股权变更，私下的股权变更可能会导致合同的终止。
（1）履约担保，除不超过项目概算2%（总数不超过500万人民币）的投标保证金外，社会资本还可能会承担建设期履约保证金（一般不超过项目概算10%）、运营维护保证金、移交保证金。但实际项目中是不是需要缴、如何缴，需要双方协商。
（2）双方承诺
a.政府方: 包括：同意授权、可行性缺口补助、土地提供条件、协助审批、不干涉、竞争性项目的禁止、监督检查等；
b.社会资本方：包括：接受授权、完成融资、依法按时完成项目建设、对项目进行运营维护、收取项目使用费用及获得政府可行性缺口补助、按时移交等。双方承诺的具体条件，取决于项目自身的条件及双方的具体谈判地位。
下面分享项目的移交与争议解决
（1）项目的移交，现在很多的项目里面主要做的是BOT，还有一些小镇里面用的是EPC+工程总承包+PPP来运作，所以说在项目移交的基本原则是，项目公司必须确保项目符合政府回收项目的基本要求。项目合作期限届满或项目合同提前终止后，政府需要对项目进行重新采购或自行运营的，项目公司必须尽可能减少移交对公共产品或服务供给的影响，确保项目持续运营。
（2）争议解决。PPP 项目合同产生的合同争议，应属于平等的民事主体之间的争议，应适用民事诉讼程序，而非行政复议、行政诉讼程序。这一点不应因政府方是 PPP项目合同的一方签约主体而有任何改变。
鉴于PPP项目经常涉及经济安全和公共利益，通常在争议解决条款中约定，各方对合同无争议的部分应当继续履行，除法律另有规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目的运营。
【叁：PPP合同风险案例解析】
1、PPP合同风险识别
（1）风险识别概述
对项目合同前期设立必须充分预见风险，对PPP项目全生命周期内的、有可能阻碍项目目标实现的不可能性予以明确，并区别每一个潜在的风险及其可能发生的损益。为整个项目的稳定运作保驾护航，并尽量减低公私双方的风险，以达到整体项目风险最小化的目标。无论政府方还是社会资本方的律师代表，都应该站在公平、合法的基础上，帮助双方走得更好、更远。
（2）PPP合同风险因素识别
其一，外部环境因素分析：政治环境、经济环境、法律制度、政策法规、金融局势等都有可能会对项目产生风险。
其二，项目组织协调的风险因素分析：政府机构的担保、私人财团的资信能力、信息公布程度、决策审批程度，双方责任等都会对项目的实施产生影响。
其三，进行项目管理中存在的风险：项目初期进行过程中，必须要进行项目的准备工作，还必须要对项目施工中的各项环境因素等做一个严格的分析控制，对其中比较容易出现的设计缺陷等做一个严格的控制分配，还必须要对劳动力等做一个严格的控制安排，只有对项目中的各项因素做一个严格的分析和控制才能对项目做一个严格的把控。
下面分享PPP合同风险分配不当案例
武汉市轨道交通 8 号线一期 PPP 项目案情回顾
2017年2月13日，武汉市轨道交通 8 号线一期PPP 项目社会资本采购预成交公示发布，以招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体中标。武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司都是政府方出资代表。项目公司股权结构为武汉地铁集团有限公司占 32%，武汉地铁运营有限公司占 2%，基金66%。
在基金结构中，武汉地铁集团有限公司作为政府出资代表出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。武汉地铁集团有限公司作为劣后级出资人，社会资本作为优先级出资人。社会资本方的资本金财务内部收益率在五年期以上银行贷款基准利率下浮3%。社会资本方和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司、武汉地铁运营有限公司共同出资，按照法人治理结构成立项目公司。
2017年2月27日财政部发函核查三银行中标武汉135亿轨交PPP风险分配不当，称公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题，请湖北省财政厅尽快核查确认有关情况。
简要分析
针对武汉市轨道交通 8 号线一期 PPP 项目财政部发函所说“风险分配不当等问题”，主要指商业银行等金融机构作为社会资本方参与PPP项目。
PPP是公私合营，其中一个最大的特点就是风险边界在政府方和社会资本方进行分配。武汉市轨道交通 8 号线一期 PPP 项目最大的问题是项目分配的主体不同：建议表是在社会资本和政府方两者中进行分配，或两方单独承担或两方共同承担。而武汉轨交PPP项目是在政府方和项目公司两方进行分配，或两方单独承担或两方共同承担，并没有社会资本方。
关于该项目建设、运营相关风险的分配简要分析
由于本项目中标社会资为金融机构，其根本无法、也不可能同意实际承担本项目的建设、运营风险，因此，在目前未披露的基金合伙协议或项目公司股东协议中，政府出资代表地铁集团或地铁运营公司可能将对社会资本方承担收益担保、补足或兜底回购等义务，即使未有上述收益担保、补足或兜底回购的义务的安排，项目公司也将通过股东协议的相关约定、或与承包方（当地地铁集团）签订的建设合同及与运营方（当地地铁运营公司）签订运营合同，将本项目全部建设、运营风险全部转移给政府方，而中标社会资本金融机构将并不承担任何实际建设、运营责任和风险，并取得与公共服务提供情况无关的固定的收益（本金+利息）。
如上述推断属实，在本项目中建设、运营相关风险并未在政府方和社会资本方之间进行合理分配，而是全部由政府方承担。可以说，在本项目中政府方实际上从中标社会资方取得的是借款，而非股权投资，属于现在证监会、银监会打击的变相举借政府债务的行为。
下面分享PPP合同争议解决
有关PPP合同纠纷的法律性质，争议颇多，25号令规定特许经营纠纷中涉及具体行政行为的适用行政诉讼程序，但投资者担心行政诉讼程序无法全面保护自己的利益，这也是一些投资者踟蹰PPP项目投资的原因之一；因此，一些专家提出PPP合同纠纷性质为民事纠纷，应适用民事诉讼程序或仲裁程序。
但从裁判案例规则中可以看出，法院仍然坚守民事纠纷与行政纠纷的传统理论界分，认为特许经营协议中交织着两种性质不同的法律关系，特许经营合同是兼具民事合同和行政合同性质的混合合同。
经过案例分析，发现法官并未采单一学说，而是通过合同主体、目的和内容综合判断。司法中法官多认为：争议法律关系实际性质的确定，不能仅凭一方主体的特定身份确定简单认定为行政纠纷，也不能因为其中具有的民事因素性直接认定为民事纠纷。
关键是判断争议是否与行政主体行使行政职权有关，如果与具体行政行为有关，则应认定为行政纠纷；如果与行政主体具体行政行为无关，则可认定为民事纠纷。
下面结合分享一个PPP合同争议解决案例
案例：商丘新奥燃气有限公司与商丘昆仑燃气有限公司侵权责任纠纷【(2015)民申字第256号】
裁判规则：特许经营权范围认定的问题超出法院民事案件主管范围
（1）基本案情
2007年12月27日商丘新奥燃气有限公司（以下简称新奥公司）与经商丘市政府授权的商丘市市政管理局（即商丘市城市管理局）签订《管道燃气经营协议》，该协议约定特许经营权有效期限为30年；特许经营权行使地域范围为“商丘市城市规划区内”。2012年10月12月河南省弘泰燃气有限公司（以下简称弘泰公司）与睢阳区政府签订《投资建设天然气加气母站项目合同书》，约定由弘泰公司在睢阳区境内投资建设城市基础设施（含燃气管道）。新奥公司遂起诉弘泰公司侵权。
（2）终审法院观点
最高人民法院再审认为：本案争议焦点为城市规划区域范围的确定是否属人民法院民事案件裁判范畴。在行政机关未明确本案《特许经营协议》所涉商丘市城市规划区域范围的情况下，直接认定新奥公司依该协议所享有特许经营权的区域范围，超出人民法院民事裁判的范畴。
下面分享PPP合同风险防范对策
1、遵守合同签订规范
合作方在参与PPP项目过程中应当遵守相应的PPP合同签订规范，按照法律法规规定的方式、时间、履行相关审批手续后签订PPP合同。有些在实践中，可能由于实践紧迫，项目方或是政府方的推进，可能会节省相关审批手续的可能会滞后，但是这个风险我在实际操作中应当严格控制，我会一定要求相关审批手续到位后才签订。
（1）签订书面PPP合同，根据《合同法》第十条的规定，当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。根据《招标投标法实施条例》第五十七条[1]和《政府采购法》第四十四条[2]的规定，项目采购完毕，中标人收到中标通知书后30日内，政府应当与社会投资人签订正式书面PPP合同。这个需要注意的是一定要在法律的规定时间内签订，否则就会存在重大的法律风险。需要为项目专门设立项目公司的，待项目公司成立后，由实施机构与项目公司另行签订PPP合同或承继权利义务的补充协议。
（2）PPP合同公示义务，为了保障PPP项目的公益性，除涉及国家秘密、商业秘密外，PPP项目的信息应当向社会公众公示，接受公众监督，根据现行规定，实施机构应当在PPP合同签订后2个工作日内，将PPP合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，若第三方利害关系人对PPP合同内容有异议，可以向招标人提出异议或者依法向建委、规委等有关行政监督部门投诉，说明异议的理由和相关依据，由招标人对该异议进行处理。
2、明确并锁定合同相对方
前面我们讲到合同的主体比较重要。政府与社会投资人接触、开展项目合作的过程中，可能存在诸多对接职能部门和机构，社会投资人在与政府沟通时，应当督促政府尽早确定负责开展项目具体工作的实施机构及其职权范围并获取有效授权文件，并在PPP合同签订时，将实施机构授权文件作为PPP合同附件，防止出现追偿对象不适格诉讼请求被驳回而无法保护自身合理权益的情况。
3、借助各方力量加强合同管理
严格遵守风险分配最优原则合理分配风险，亦可针对相关条款设置调整机制以便更好地维护合同双方以及社会公众的利益。同时在合同管理全过程中，要充分借助法律、投资、财务、技术等专业咨询顾问机构的力量，提升PPP项目合同的科学性、规范性和操作性，充分识别、有效防控项目风险。
4、以书面形式落实要约、承诺
第一，强化契约意识，对政府方发出的批复文件、函件的效力有清晰的认识，该类政府公文属于行政行为，并不能产生与社会投资人建立合法有效政府与社会资本合作法律关系的效果，而应及时与政府签订合法有效的PPP合同；
第二，由专业人员对PPP合同条款及配套协议文件进行把关；
第三，对于政府承诺的政策支持和相关义务，及时以合法有效的文件形式予以落实并作为PPP合同附件。
5、合同条款应明确、具体
通过合同条款，对可能出现的风险应对方式、纠纷处理和责任归责，事先作出明确约定。当已发生或即将发生的法律变更对项目运营产生影响时，任何一方可致函另一方，表明其对可能造成后果的意见，包括对项目运营的任何必要变动，是否需要对合同条款进行任何变更以适应法律变更，导致的任何收益损失、任何成本变动等，并应提出实施变动的具体办法。在收到任何一方发出的通知后，双方应在可能的情况下尽快进行讨论并达成一致意见。
【肆：特色小镇开发PPP项目】
2016年7月，住建部、发改委、财政部联合公布了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。同时住建部公布了首批127个特色小镇，后续还有金融扶持政策。该政策出台，带来了巨大的投资需求，PPP模式也将成为特色小镇建设的有力资金支持。一般地方政府土地指标少、基础设施弱、财政能力有限，引入PPP模式发展特色小镇成为最佳选择。
特色小镇采用PPP模式运作，一方面能够让特色小镇PPP项目获得较为充足的社会资金，以缓解政府的财政压力。另一方面，利用民营企业的先进的管理手段和技术能够使特色小镇的未来经营，更加优质高效。目前，PPP模式在特色小镇建设中要大力发展该类模式在特色小镇中的应用，需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持，才能进一步推动特色小镇的建设。
又谈到一个关键的问题，从2016年开始有些地方不符合特色小镇的发展，就利用特色小镇的名义搞圈地开发，房地产开发，这需要大家关注，识别特色小镇是否属于政府的PPP项目。
下面分享一个江西省的特色小镇的运营模式
下面分享一个特色小镇开发PPP项目案例
嘉善巧克力甜蜜小镇
在第三届世界浙商大会开幕式上，有六个关于嘉善大云巧克力甜蜜小镇的PPP项目。巧克力甜蜜小镇位于浙江东北部的嘉善，一座集产业、旅游、文化为一体的巧克力甜蜜小镇，为亚洲目前最大的巧克力特色旅游风景区，规划面积3.87平方公里，总投资55亿元。
2016年，农发行对巧克力甜蜜小镇已投放项目贷款10亿元用于基础设施建设项目。总投资15亿元的小镇基础设施建设项目，已与农发行对接融资10亿元。同时，总投资4.3亿元的度假区环境综合整治提升项目，融资3亿元，建设期36个月。
同时嘉善县出台用地、资金、项目、改革、公共服务等五个方面的政策措施，对小镇建设中新增建设用地，县里优先办理农用地转用及供地手续，优先确保重点项目、基础设施用地指标。
通过PPP模式建设特色小镇可以广泛吸收社会资本，既可减轻政府负担，还可以拓宽融资渠道，实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。
黄河风情特色小镇PPP项目
2017年4月，重庆金点园林有限公司与内蒙古磴口县人民政府签订了《磴口县黄河风情特色小镇、窳（yǔ）浑古城文化旅游项目PPP合作框架协议》，黄河风情特色小镇PPP项目总占地570亩，项目总体规划建设6个区域。黄河风情特色小镇及配套旅游基础设施建设项目计划总投资暂定约6亿元。窳浑古城项目总占地433亩。项目总建筑面积约6.4万平米，项目建成后，将成为纳林湖景区南片区的综合接待区。项目计划总投资暂定约6亿元。
根据协议，项目的合作周期为12年，其中，建设期不超过2年，项目回购期与运营期为10年。项目估算总投资12亿元人民币，主要包括工程费用、其他费用、建设期投融资成本。双方签署正式PPP合作合同后的30日内，由政府方与社会资本方合资成立PPP项目公司。
下面分享特色小镇开发PPP全套文本
就是我们作为律师在做这法律服务的时候会涉及到哪些文本，由于时间关系，我主要挑一些出来讲。
一、项目准备阶段文本
项目实施方案、 PPP合作框架协议 （在我发布的文本里面主要包括：项目的概况、合作方式、项目投资回报方式、项目风险分担、双方权利义务、保密等条款）、项目简介文本（里面包括项目名称、编号、采购方式、授权主体、项目的内容和基本情况、项目的运作模式、项目基本金的比例、合作期限又分为建设期和运营期等条款）。
二、项目采购阶段文本
特色小镇建设项目招标文件、投标保函、投标邀请书、中标通知书
三、项目执行阶段文本
特色小镇开发PPP项目合同、特许经营协议、股东协议、PPP项目公司章程 、履约担保函、银行贷款合同、保险合同、土地一级开发协议、土地一级开发资金监管协议、房屋拆迁补偿协议、土地补偿安置协议书、国有土地使用权出让合同、采购合同、监理委托合同、建设施工合同、咨询服务协议、专项法律服务合同
四、项目运营移交阶段文本：运营维护保函（要求相关部门作出承诺、要求经营机构出具银行的保函，保证后期项目的运营移交、 技术转让合同 、保密协议（因为在项目开发中可能会涉及到重大的技术秘密和经营秘密）
谢谢大家！今晚分享的主要是PPP项目合同和特色小镇开发的全套文本，主要是和大家进行交流沟通，也希望我们在PPP项目的过程中，跟大家一起探讨、分享，以及在签订合同过程中，在特色小镇开发全套文本起草、实施过程中，大家能提出宝贵的意见，我也希望同大家共同成长。
【伍：互动答疑环节】
问：在物有所值评估报告中对定性分析和定量分析如何把握？
答：定性分析主要包括前生命周期整合程度指标（考虑项目的设计、投融资、建造和运营能不能长期充分的整合）、风险识别与分配指标、绩效导向和鼓励创新指标（考虑是否节能环保、是否支持国家产业采购政策、社会资本的创新）、潜在竞争程度指标、政府机构能力指标、可融资指标（考虑社会资本方的融资能力）六项基本评价指标占权重80%，及补充评价指标占权重20%，考虑运营收入增长的潜力、行业示范性和地位。在PPP项目里面一般不采用定量分析。
问：PPP项目如何通过ABS方式推出？
答：我们在实际操作中也有，项目公司做出原始的权益人，由收费收益权和财政补贴作为基础的资产，商业银行作为发起机构，在PPP项目中银行贷款债权作为基础资产，出表后继续发放新的的贷款，在支持PPP项目建设。另外，还有一块作为原始的权益人，两块基础资产力：收费收益权和财政补贴。本身可以跳出PPP项目的本身，以社会资本自身拥有的基础资产发行资产证券化恒平，这也是我们常见的过程。
一般情况一个完整的资产证券化交易有三个步骤：第一步、成立SPE公司，发起人将需要资产证券化的资产转移给SPE公司；第二步、SPE公司对支付资产的现金流进行重组、分层和信用增资，以此支持发行有价证券；第三步、资产服务商负责支付资产现金流的回收和分配，主要用于规划投资的本金和利息。
感谢大家的支持，我后续还会对合同进行补充，因为每一个小镇开发要求的合同不完全一致。
经作者王金平律师精心修订的全套文本“特色小镇PPP项目合同文本（27个）”，请戳“阅读原文”。
下期（第38期）分享主题为：合同审查实务分享。海报如下，具体预报请看今日推送的第二条。
2017年5月31日线上直播海报